Europska unija gospodarenje otpadom gradi na zajedničkim pravilima jer otpad ne poznaje granice. Bez usklađenog okvira države članice bi se natjecale tko će primiti manje, a ilegalne pošiljke bi birale put najmanjeg otpora.
Temelj je Direktiva o otpadu (2008/98/EZ). Ona postavlja hijerarhiju: najprije sprječavanje nastanka otpada, zatim priprema za ponovnu uporabu, recikliranje, ostala oporaba i tek na kraju zbrinjavanje. Države članice moraju graditi vlastite kapacitete, ali i surađivati kada je to nužno.
Prekogranični promet uređuje Uredba (EU) 2024/1157 o pošiljkama otpada. Stupila je na snagu 20. svibnja 2024., a većina odredbi primjenjuje se od 21. svibnja 2026. Zamjenjuje stariju Uredbu 1013/2006 i usklađuje EU s Baselskom konvencijom i OECD odlukama.
Ključna pravila unutar Unije su jasna. Pošiljke otpada namijenjene zbrinjavanju (odlaganju) općenito su zabranjene. Dopuštene su samo iznimno, uz prethodnu pisanu obavijest i suglasnost svih nadležnih tijela (postupak PIC – prior informed consent). Za otpad namijenjen oporabi vrijede različiti postupci ovisno o vrsti: neopasni otpad s „zelenog popisa“ podliježe lakšoj informacijskoj proceduri, dok opasni i miješani otpad traži punu notifikaciju. Od svibnja 2026. cijeli postupak odvija se elektronički putem središnjeg sustava DIWASS.
Skladištenje otpada nije zaseban režim, već dio lanca. Privremeno skladištenje dozvoljeno je samo u skladu s nacionalnim dozvolama i pod uvjetom da se otpad kasnije stvarno oporabi ili zbrine. Prekogranična suradnja ovdje se svodi na to da države članice međusobno priznaju i kontroliraju skladišne kapacitete, a u graničnim područjima mogu sklapati bilateralne sporazume kojima se pojednostavljuju postupci za lokalne tokove.
Izvoz iz EU podliježe još strožim ograničenjima. Zabranjen je izvoz otpada radi zbrinjavanja. Zabranjen je i izvoz opasnog otpada na oporabu u zemlje izvan OECD-a. Za neopasni otpad, posebno plastiku, pravila se zaoštravaju: od studenoga 2026. izvoz plastičnog otpada u ne-OECD zemlje bit će zabranjen, osim ako treća zemlja dokaže da ima kapacitete za ekološki prihvatljivo gospodarenje i bude uvrštena na popis Komisije.
Suradnja među državama članicama ojačana je novom Uredbom. Uspostavljena je skupina za provedbu (Waste Shipment Enforcement Group) koja okuplja inspekcije, carinu, policiju i druga tijela. Države moraju izraditi nacionalne planove inspekcija, razmjenjivati podatke o sumnjivim pošiljkama i operaterima te međusobno pružati pomoć. Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) može podržati prekogranične istrage.
Praktična stvarnost i dalje pokazuje slabosti. Razlike u kapacitetima i rigoroznosti kontrole između država članica ostaju. Ilegalne mreže i dalje koriste lažne deklaracije, miješaju opasni otpad s neopasnim i traže najslabije karike. Upravo zato nova pravila stavljaju naglasak na digitalnu sljedivost, obvezne audite postrojenja izvan EU-a i strože sankcije.
Ključno pitanje koje si građani posljednjih 20-ak dana postavljaju jest kako institucije hrvatske države nisu spriječile zakapanje i odlaganje više od 35 tisuća tona opasnog otpada na prostoru bivšeg PPK Velebit u Gospiću.
Žustra polemika u javnosti i političkim krugovima, kao i prošlotjedna saborska rasprava, usmjerile su fokus na što hitriju sanaciju te crne točke i minimiziranje štete za okoliš i građane. Istodobno se neminovno raspravlja o uzrocima koji su do toga zagađenja doveli.
S jedne strane za tu, ali i druge crne ekološke točke kojih u Hrvatskoj ne manjka, optužuju se županije koje izdaju dozvole i komunalna redarstva jer ne kontroliraju što se na terenu događa. Drugi upiru prstom u inspektore Državnog inspektorata, carinu i policiju koji nisu primijetili da više od 1000 kamiona dolazi na lokaciju s otpadom dok iz „tvornice“ ne izlaze nikakvi proizvodi. Treći odgovornost vide u ministarstvima i Vladi zbog ustroja sustava u kojem se takvo zagađenje može dogoditi. Ako se ide još više, na ideološku razinu, kritika je uperena prema sustavu u kojem glavnu riječ vode privatne kompanije, a država nema vlastiti sustav oporabe, recikliranja i zbrinjavanja otpada.
Nitko na temelju aktualnog i bivših inačica Zakona o gospodarenju otpadom (kao i ranijeg Zakona o otpadu) ne bi mogao dobiti dozvole – državne ni županijske – za smještanje tolike količine otpada na tom prostoru, niti za uvoz opasnog otpada ako ga je namjeravao ostaviti tamo, a ne dalje reciklirati ili pretvoriti u koristan i neopasan proizvod. To se u ovom slučaju sigurno nije dogodilo.
Da je sav taj otpad u Gospiću smješten legalno, ne bi bilo istrage USKOK-a (1, 2, 3) koji sumnja da su osobe i tvrtke povezane sa zatrpavanjem i smještanjem otpada počinile teško kazneno djelo protiv okoliša i još niz kaznenih djela. Sumnja USKOK-a – jer još nema optužnica, a kamoli presude – u najmanju ruku znači da postoji zakonska osnova prema kojoj se takav slučaj legalno ne može dogoditi.
U analizi zakona koji su regulirali gospodarenje otpadom vraćamo se u 1995. godinu. Prema tadašnjem Zakonu o otpadu bio je zabranjen uvoz radi odlaganja, kao i uvoz opasnog otpada. Dopušten je bio samo „uvoz otpada koji se može obraditi bez opasnosti za okoliš, osim otpada koji bi se koristio u energetske svrhe“. Uz ostale uvjete, tvrtka je za uvoz morala navesti podatke o tarifnom broju otpada, načinu prijevoza, graničnom prijelazu i terminu dolaska. Mišljenje o uvozu davalo je Ministarstvo gospodarstva, a rješenje je potom izdavala Državna uprava za zaštitu okoliša.
Inspekcija je bila ustrojena na dvije razine: županijske inspektore mogli su kontrolirati oni iz Državne uprave za zaštitu okoliša. Uvoz, izvoz i provoz otpada nadzirali su državni inspektori, a u njihovoj nadležnosti bilo je i nadziranje građevina namijenjenih skladištenju, obrađivanju ili odlaganju opasnog otpada. Županijski inspektori kontrolirali su postupanje s otpadom na području županije, rad pravnih ili fizičkih osoba koje obavljaju djelatnosti postupanja s otpadom te vođenje očevidnika.
U Zakonu o otpadu iz 2003., dok je na vlasti bila Vlada Ivice Račana, i dalje je bio zabranjen uvoz otpada radi odlaganja i uvoz opasnog otpada. Dopušten je bio samo uvoz otpada koji se može obraditi bez opasnosti za okoliš, osim onog za energetske svrhe. Uvoznik je i dalje morao navesti termin dolaska na granični prijelaz.
Prekogranični promet otpadom tada je, prema izvještaju Agencije za zaštitu okoliša, bio na minornim razinama u usporedbi s današnjim. U 2004. uvezeno je 265 tisuća tona neopasnog otpada. Opasni se još nije smio uvoziti.
Prva bitna izmjena došla je izmjenama i dopunama Zakona o otpadu iz 2009., za vrijeme Vlade Jadranke Kosor. Iz zakona je ispala standardna zabrana uvoza opasnog otpada, a zamijenila ju je odredba: „Zabranjuje se uvoz opasnog otpada, osim u slučaju oporabe kada se s materijalnom oporabom dobiva novi proizvod ili sirovina koja oporabom prestaje biti otpad.“ Uvoz radi zbrinjavanja i korištenja u energetske svrhe ostao je zabranjen. To je bio prvi zakon koji je pod određenim uvjetima dozvolio uvoz opasnog otpada.
Prema izvještaju o prekograničnom prometu za 2010., te je godine uvezeno 225 tisuća tona neopasnog otpada. Tablica pokazuje rast između 2004. i 2008., a potom pad u recesijskim godinama: 2005. – 472 tisuće, 2006. – 416, 2007. – 543, 2008. – 482 tisuće tona. Iako je zakon izmijenjen, u izvješću za 2010. ne navodi se da je netko doista uvozio opasni otpad.
Vlada Zorana Milanovića u srpnju 2013. donosi novi Zakon o održivom gospodarenju otpadom usklađen s nizom EU direktiva. Za prekogranični promet ključno je razdvajanje na otpad koji mora proći notifikacijski postupak (prethodna pisana obavijest i odobrenje) i na kategoriju za koju to nije propisano.
Nije sav otpad koji podliježe notifikaciji ujedno i opasan. EU ima zeleni i žuti popis. Otpad sa žutog popisa podliježe notifikaciji bez obzira ide li na oporabu ili zbrinjavanje. Otpad sa zelenog popisa upućen na oporabu ne podliježe, ali sav otpad na zbrinjavanje podliježe.
U zakonu iz 2013. stajalo je da je zabranjeno uvoziti opasni otpad, miješani komunalni otpad i ostatke od spaljivanja miješanog komunalnog otpada radi zbrinjavanja, kao i miješani komunalni otpad radi korištenja u energetske svrhe. Mogućnost uvoza opasnog otpada ostala je otvorena, ali ne za slučajeve u kojima bi se dovezao i samo pohranio ili ostavio na odlagalištu.
Za otpad koji podliježe notifikaciji propisane su detaljne procedure. Za otpad koji ne podliježe, izvoznik i uvoznik bili su dužni inspekciji zaštite okoliša dostaviti informacije o pošiljci u pisanom i digitalnom obliku tri radna dana prije planiranog slanja. Svi uvoznici morali su najaviti kada pošiljke stižu na granicu, pa su inspekcije u teoriji mogle lakše kontrolirati ulazak.
Inspekcijski nadzor bio je podijeljen između inspektora zaštite okoliša Ministarstva, gospodarskih inspektora Državnog inspektorata, inspektora zaštite prirode i ovlaštenih osoba Obalne straže. Posebno je određeno tko nadzire prekogranični promet: ovlašteni službenici ministarstva nadležnog za carinsku upravu i ministarstva unutarnjih poslova. Carinici i policija bili su zaduženi za nadgledanje pravila o prekograničnom prometu.
Na pitanje čitatelja je li istina da je SDP-ova Vlada omogućila zakonsku osnovu za ekocid u Gospiću, s visokom dozom sigurnosti možemo reći da nije. Na području Gospića zakopan je i ostavljen dijelom opasni otpad uvezen iz drugih država.
Po tom zakonu opasni otpad za zbrinjavanje nije se mogao uvesti. Da je tvrtka tražila dozvolu i iskreno navela da će ga zakopati i ostaviti u Gospiću, dozvolu ne bi mogla dobiti. Da je krivotvorila podatke i prikazala ga kao neopasan otpad bez notifikacije, morala bi najmanje tri dana ranije najaviti dolazak. Carinici i inspekcije mogle su pošiljku provjeriti i, ako bi utvrdile da je opasna, vratiti je s granice i podići prijave.
Izvještaj o prekograničnom prometu za 2014. bilježi prvi uvoz opasnog otpada: izdano je prvo valjano odobrenje za otpad koji podliježe notifikaciji. Samo jedna tvrtka uvezla je 334 tone opasnog otpada – otpadne olovno-kisele baterije iz BiH na postupak oporabe R12. Olovne ploče, olovo i plastika izvozili su se na daljnju reciklažu u Sloveniju, a sulfidna kiselina predavala se na oporabu u Hrvatskoj.
Otpad koji nije podlijegao notifikaciji te je godine uvezen u količini od 356 tisuća tona.
U izvješću za 2019. Ministarstvo prvi put navodi moguće nedostatke u praćenju, posebno za otpad bez notifikacije: „Za prekogranični promet otpada koji ne podliježe notifikacijskom postupku nije propisan takav kontinuirani nadzor te je stoga mogućnost nedostataka, odnosno pogreške, veća, osobito u prometu otpada unutar granica EU budući da ne postoji niti carinska kontrola, a također su broj sudionika kao i transportirane količine višestruko veći.“ Isto se ponavlja i u izvješću za 2020.
U srpnju 2021. Sabor je izglasao novi Zakon o gospodarenju otpadom (ministar Tomislav Ćorić). Prema izvještaju, taj je zakon dodatno otežao praćenje: ukinuta je obveza upisa u Očevidnik uvoznika/izvoznika otpada koji ne podliježe notifikaciji, a uvedena je obveza vođenja e-ONTO. Ispala je i odredba o najavi pošiljke najmanje tri dana ranije. Ponavlja se i upozorenje o težem praćenju otpada bez notifikacije.
U istom izvještaju, vezano uz Gospić, zanimljiv je dio o inspekcijskim nadzorima 2021.: otkriveno je 90 nezakonitih pošiljaka u ukupnoj količini 1.816 tona. Na cestovnim pravcima 26, kod pravnih i fizičkih osoba 64. Najčešće se radilo o mješavini otpada – otpadnoj plastici i tekstilu. Dio je dopremljen bez dokumentacije. Najviše ilegalnih pošiljaka došlo je iz Italije i Slovenije.
I u slučaju Gospića radilo se o mješavini otpada i plastici iz Italije i Slovenije, a prema sumnjama istražitelja dokumentacija je bila krivotvorena. Problem vjerojatno nije vezan uz izmjene iz 2021. jer su i izvještaji za 2019. i 2020. već detektirali nezakonite pošiljke plastike iz tih zemalja. Uvoz plastike iz Italije i Slovenije bio je problematičan aspekt na koji je trebalo više obratiti pozornost.
Izvještaj za 2021. pokazuje i drastičan porast uvoza otpada koji podliježe notifikaciji: 2016. – 6.500 tona, 2017. – 7.900, 2018. – 22.970, 2020. – 70 tisuća, 2021. – 119 tisuća tona. Od toga je znatno više bilo neopasnog (111 tisuća) nego opasnog (8 tisuća).
Uvoz otpada bez notifikacije također je rastao: 2016. – 328 tisuća, 2018. – 467, 2019. – 615, 2020. – 697, 2021. – 968 tisuća tona.
Jedina godina u kojoj se u tablicama spominje tvrtka iz afere Gospić, Tipos Resus, jest 2023.: uvezla je 10,8 tisuća tona otpada od plastike u kategoriji koja ne podliježe notifikaciji.
Zadnje objavljeno izvješće za 2024. pokazuje da su inspektori Državnog inspektorata znatno pojačali broj pregledanih pošiljki. Od 2020. do 2023. pregledavali su ih između 200 i 300, a 2024. više od 1.200. Pregledano je 1.202 pošiljke (povećanje od 495 % u odnosu na 2023.), a otkriveno 955 nezakonitih u količini 18.608,4 tona (povećanje od 1.976 %). Najčešće mješavina otpada, osobito otpadna plastika. Dio je otpremljen iz Hrvatske bez dokumentacije.
Inspekcija zaštite okoliša zatražila je vraćanje 149 nezakonitih pošiljaka (2.897,4 tone) iz 2022., 2023. i 2024. Najčešće otpad ključnog broja 07 02 08* i mješoviti otpad 19 12 04 – plastika. Najviše iz Slovenije, Italije i Njemačke.
Podaci pokazuju da je država godinama mogla biti svjesna problema s uvozom otpada deklariranog kao plastika iz Italije i Slovenije. Ministarstvo je bilo svjesno i rupa u praćenju otpada bez notifikacije.
Budući da se radi o prekograničnom organiziranom kriminalu, u akciju uhićenja 13 osoba uključena je i europska agencija Europol. U veljači 2025. objavili su da se sumnja kako je opasan otpad uvezen iz Italije, Slovenije i Njemačke te odbačen na tri mjesta, uključujući Gospić.
„Zloupotrebljavajući infrastrukturu legalnih poslova, sumnja se da je kriminalna mreža uspjela ilegalno uvesti i odložiti otpad iz država u kojem je nastao, uglavnom Italije, na lokacije u Hrvatskoj. Kriminalna mreža oslanjala se na legalne kompanije u Italiji, kao i prijevoznike i legalne tvrtke u Italiji i Hrvatskoj. Laboratorijske analize pokazale su da ilegalno odbačeno smeće, koje su kriminalci deklarirali kao plastični otpad za reciklažu, se smatra opasnim otpadom“, naveo je Europol.
Kriminalne mreže koriste visoke troškove oporabe, osobito opasnog otpada. U slučaju Gospić talijanska grana niskim cijenama dobivala je ugovore, a hrvatski partneri uz krivotvorene dokumente uvozili su otpad deklariran kao materijal za recikliranje i bez obrade ga zakopavali ili odbacivali. Zarada je dolazila iz naplate obrade koja nije obavljena.
Europol ilegalnu trgovinu otpadom opisuje kao posao s velikim profitima i niskim rizikom te ju je uvrstio u izvještaj o najvećim prijetnjama organiziranog kriminala u Europi 2025. Tri godine ranije, u izvještaju o okolišnom kriminalu, naveo je da je najviša razina povezanosti legalnih poslova s kriminalom upravo u ilegalnoj trgovini otpadom i izrijekom spomenuo Camorru.
Usprkos striktnoj regulativi, ilegalni se otpad lagano prevozi između članica EU. Zapadne države članice često su izvorište ili tranzit, a odredišta središnja i istočna Europa – Poljska, Bugarska, Njemačka, Rumunjska. Do 2025. na tom se popisu našla i Hrvatska; Europol je slučaj Gospić naveo u svojoj zadnjoj procjeni rizika.
Sva zvona na uzbunu postojala su godinama prije otkrivanja odlagališta u silosu bivšeg PPK Velebit: uvoz otpada konstantno je rastao, Ministarstvo je na temelju podataka inspektorata upozoravalo na sumnjive pošiljke plastike iz Italije i Slovenije te na nedovoljno praćenje otpada bez notifikacije, a građani su javljali o sumnjivim kamionima.
Cilj je jasan: Unija ne smije izvoziti svoje probleme. Otpad koji nastaje unutar EU-a treba se, koliko je god moguće, obrađivati unutar Unije, pod jednakim standardima i uz stvarnu kontrolu. Prekogranična suradnja nije samo procedura – ona je uvjet da se hijerarhija otpada stvarno primjenjuje, a ne zaobilazi. Sada predstoji skupa sanacija i nada da zdravlje neće biti narušeno, a da će se priroda oporaviti.
Prvi dio o Gospiću pokazuje konkretan propust: hrvatski zakoni o gospodarenju otpadom od 1995. nadalje nisu dopuštali odlaganje opasnog otpada na način kako se dogodilo, a institucije nisu reagirale na upozorenja koja su godinama stizala – rast uvoza, sumnjive pošiljke plastike iz Italije i Slovenije, rupe u praćenju otpada bez notifikacije. USKOK-ova istraga i Europolovi podaci potvrđuju da se radilo o organiziranom kriminalu koji je zloupotrijebio legalne strukture. Zakoni su postojali, ali sustav kontrole nije radio.
Drugi dio o EU okviru daje širu sliku. Unija je 2024. donijela novu Uredbu o pošiljkama otpada koja zaoštrava pravila: gotovo potpuna zabrana prekograničnog zbrinjavanja unutar EU-a, digitalna sljedivost od 2026., stroži izvoz u treće zemlje i jača međudržavna suradnja kroz skupinu za provedbu. Cilj je jasan – Unija ne smije izvoziti svoje probleme i mora ojačati kontrole upravo zbog slučajeva poput Gospića.
Zajednički zaključak: pravila na papiru (hrvatska i europska) nisu bila dovoljna. Problem nije bio nedostatak zakona, nego nedostatak stvarne kontrole, koordinacije i političke volje da se upozorenja pretvore u akciju. Nova EU uredba pokušava zatvoriti te rupe, ali njezina učinkovitost ovisit će o tome hoće li države članice, uključujući Hrvatsku, stvarno provoditi strože inspekcije i razmjenjivati podatke.
